【761專題】勇敢面對災害的挑戰/part2

災害管理與災害防救四階段 在災害防救的工作上,我們有所謂「災害管理」(Disaster management) 的概念,「災害管理」在台灣亦稱之為「防災」或「災害防救」,在美國則又稱為「緊急事務管理」(Emergency management)。到底什麼是「災害管理」呢?所謂「災害管理」並不是管理災害(人類好像也做不到這一點),簡單來說就是面對災害我們的處理方式。以目前各界多數的看法,我們將「災害管理」分成減災、整備、應變、復原重建等四階段的災害防救作為: 減災(Mitigation):減災是泛指任何可以減少、消除、避免天然災害或人為災害風險的長期行動。透過減災行動的實施,也就是經由相關政策的管理、調和人文與實質環境,即可以降低災害發生的機會或減少其破壞程度。 到底什麼是減災呢?一般而言,減災有結構式與非結構式兩種措施,結構式減災措施包括1)透過訂定較嚴格的建築技術規範,以規範新的建築物或結構物;以及2)經由改善與補強,增加既有的建築物或結構物的耐災能力。而非結構式的減災措施則是指土地使用細部計畫、綜合發展計畫等土地管理方法,或其他如財政、保險、監測或預警系統、災害防救教育等方式。 整備(Preparedness):整備則是泛指人們為保障生命財產安全及居住環境,根據災害可能帶來之衝擊所從事的準備工作(如應變計畫之研擬、應變人員之訓練、避難收容場所之準備與儲存救災物資等),以將災害的影響程度降到最低。 應變(Response):應變的階段在時序上屬於災害來臨前、災害發生到災後復原重建之間,而應變的措施通常包括預警疏散、救災資源動員、應變中心成立與運作、緊急搜救、緊急醫療、以及災民安置等。一般人們對災害防救工作的印象,有許多都會聯想到應變措施,反而忽略了災前的減災與整備,甚至災後的復原重建階段。事實上,災前的防災工作若能確實做好,便能降低災時應變的困難度,而人民生命財產的損失風險自然也會降低。 復原重建(Recovery):復原重建泛指由災害之受災狀況,恢復至災前或比災前更佳的狀況。與復原重建類似的名詞包括重建(Reconstruction/Rebuilding)以及復建(Rehabilitation)等,前者意指任何形式與背景(包含災害發生後)的重新建設,而後者則是指災後災民身心狀況的恢復。目前在國內對於復原重建、重建、復建這三個意義略有差異的名詞常會加以混用,而主要指的還是「復原重建」的概念。 美國聯邦緊急事務管理署(Federal Emergency Management Agency, FEMA)將上述災害管理的四階段稱之為「災害的生命週期」(Disaster life cycle),近年來並將此四階段擴充為六個階段,分別是應變(Response)、復原重建(Recovery)、減災(Mitigation)、降低風險(Risk reduction)、預防(Prevention)、以及整備(Preparedness),其所增加的「降低風險」以及「預防」兩個部份皆是屬於災前的準備工作,此一調整除了是反應其於2003年後加入美國國土安全局(Department of Homeland Security, DHS)成為其中一員的工作與角色定位外,也代表了其對災害預防的工作較災時應變以及災後復原更加重視的態度。


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