【930專論】兩岸陳情與信訪制度概覽

財金法律系副教授 吳珮君 2015年8月下旬及10月下旬由行政院大陸委員會協辦,本校法律學院及兩岸法制研究中心主辦,舉行兩期各為期七週之兩岸法律交流論壇,分別為「兩岸公法法律研究生論壇」及「兩岸民商法法律研究生論壇」。 本人於第一場之公法論壇擔任大陸研究生論文之指導老師及研討會論文評論人,對於所指導大陸研究生最初所提出之本主題先行加以探討。後雖因所該生更改論文主題而中止後續研究,惟因已初步整理比較兩岸相關之制度概念,故仍藉此園地介紹本人初步整理成果以供分享參考。 台灣陳情制度概覽 一、陳情之概念 當人民權益受到政府機關侵害時,得以採取如行政訴訟、遊行等不同方式加以自我救濟,而「陳情」是其中最為特殊也是最為便利的一種自我救濟模式。 台灣陳情和大陸信訪都是一種公民向政府表達意願,反應情況,要求給予救濟或進行監督的法律制度。在行政領域,二者都屬於非型式化的行政救濟。 台灣行政程序法所規定之「陳情」,指人民依行政程序法第168條規定,以書面或言詞等方式對行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護,向主管行政機關表達願望、陳述意見者。 二、陳情制度之現況 台灣之陳情制度係規範於行政程序法第七章第168條至173條,主要針對陳情之定義、陳情之方式、處理陳情之原則、對人民陳情案件之處理、無權處理之告知或移送、及行政機關得不予處理之情形予以規定。 而行政院為督促所屬各級行政機關有效處理人民陳情案件,依行政程序法第170條第1項規定,訂定「行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點」,各機關亦依據該行政規則訂定相關人民陳情作業要點,據以受理人民之行政陳情事項。又為因應資訊時代,行政院在2014年修正「行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點」時,增訂第3點第1項:「人民陳情得以書面為之,書面包括電子郵件及傳真等在內。」 故目前陳情方式可以粗分為「口頭陳情」與「書面陳情」。口頭陳情是指親自到政府機關對機關服務人員提出,或用電話向各機關業務人員陳情,也包括部分縣市有辦理「縣/市長有約」或其「局處首長有約」。至於「書面陳情」是指人民書信、傳真、報章投書、電子郵件方式進行陳情行為。而近年來陳情案來源的管道變化甚大,來自電話、傳真、當面、市民時間與信件陳情案量日漸減少,隨著電子通訊技術日益發達,來自電子郵件管道的陳情案量卻直線攀升,為此各機關因勢利導,除在各局處網站上廣設一般電子陳情信箱外,也為首長設立專屬信箱。目前人民以電子郵件或資訊軟體Line、Facebook等,均成為人民向行政機關陳情之管道。 有鑑於歷年來受理人民陳情案件,以內容觀之,除極少部分是行政法令之查詢、行政違失之舉發、行政興革之建議外,大部分皆屬行政上權益之維護,其中不乏迭次陳情情事;就處理過程觀之,多數均流於形式之函覆,未能具體處理陳情問題;另以陳情方式觀之,隨著電子通訊技術日益發達,透過機關或首長信箱以電子郵件方式陳情案件日益增多。綜觀上述現象,現階段處理人民陳情案件要點所規範之處理時限、處理程序、處理方式等對行政機關之規範,是否真能確實有效處理當前民眾反映與陳情之問題,實不無疑問;此外,面對電子陳情案件氾濫情形,如何簡化人民陳情案件處理機制,乃目前台灣政府單位需迫切尋求進一步解決之問題。 大陸信訪制度之概覽 一、信訪之概念 大陸地區之信訪作為司法之外解決爭議之途徑,其是指公民、法人或其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,有關行政機關對此作出處理的一種行為。大陸係以黨領政之社會主義國家,其建立信訪制度係為彰顯對民主政治之表現,國務院遂在1995年、2005年二次修正「信訪條例」。透過信訪制度,作為人民與政府間溝通之管道。 二、信訪制度之現況 大陸信訪制度是一權利救濟之方式,人民認為受到不平等待遇或認為司法審判不公,可透過信件或親自至信訪機構上訪。如果地方政府對人民之上訪未妥為處理,人民再向中央政府上訪時,將影響地方政府之施政成效,導致地方政府常對向中央上訪之民眾進行打壓,致信訪制度之成效受到人民之質疑。 信訪制度在大陸一直飽受爭議,實施狀況也不盡理想,法學界對此多有批評。認為其損害司法公信力及司法權威,不利於法治國家的形成。而大陸正在研究制定行政程序法典,信訪是否需要規定於其中?如需要,又應如何具體規定?如何設計行政程序法典的邏輯體系?這些問題都需要在大量實證研究和比較法研究上的基礎上始得做出回應。 台灣陳情與大陸信訪制度的比較 一、陳情與信訪主體及程序 台灣人民對行政機關之陳情程序,依行政程序法第169條規定,係以書面或言詞為之;另依「行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點」第3點規定:「人民陳情得以書面為之,書面包括電子郵件及傳真等在內。前項書面應載明具體陳訴事項、真實姓名及聯絡方式。本要點所稱聯絡方式包括電話、住址、傳真號碼或電子郵件位址等。」第4點第1項規定:「人民陳情得以言詞為之,受理機關應作成紀錄,載明陳述事項、真實姓名及聯絡方式,並向陳情人朗讀或使閱覽,請其簽名或蓋章確認後,據以辦理。」另為便利人民以言詞提出陳情,第4點第2項規定:「各機關得利用公共設施設置協談室或其他指定地點,聆聽陳訴、解答民眾施政問題或辦理首長與民有約活動。」 大陸國務院舊信訪條例有關信訪方式,並無得使用傳真或電子郵件之規定,嗣2005年修正國務院新信訪條例,於第2條規定:「本條例所稱信訪,是指公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式、向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織,稱信訪人。」 台灣與大陸人民提出陳情、信訪之方式,均包括書信、電話、傳真及電子郵件;惟陳情、信訪之主體則有所不同,台灣行政程序法規定之陳情人係指「人民」,大陸信訪條例所稱之信訪人則為「公民、法人和其他組織」,提出陳情、信訪之主體有所不同;另大陸信訪條例第3章訂有受理信訪程序之專章,規範事項較台灣為完整。 二、實體之規範 台灣行政程序法第170條規定,處理人民陳情之原則係行政機關應指派專人迅速處理;第171條規定,人民陳情有理由,應採適當措施,無理由者,應通知陳情人,並說明理由;第172條規定,受理機關無權處理或應以其他法令提起救濟之告知;第173條規定,人民陳情事項得不予處理之情形。 大陸信訪條例全文51條,較特殊者為在第5章定有獎勵與處罰之規定,尤其第45條規定:「行政機關及其工作人員違反本條例第26條規定,對可能造成影響社會的重大、緊急信訪事項和信訪信息,隱瞞、謊報、緩報,或者授意他人隱瞞、謊報、緩報,造成嚴重後果的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。」第46條規定:「打擊報復信訪人,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,依法給予行政處分或者紀律處分。」其在行政程序法中訂定刑事責任及紀律之追究,甚為特殊。台灣之陳情制度在「行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點」第19點規定:「各機關對於處理績效優良者,得予以獎勵;對於違反本要點各點規定者,應按情節輕重,分別依有關規定予以懲處。」之行政獎懲,並無刑事責任或者紀律之處罰規定。 大陸信訪條例另一較特別之規定,係有關納入社會團體及企業事業單位之信訪工作。該條例第49條規定:「社會團體、企業事業單位的信訪工作參照本條例執行。」故本條例不僅具公法屬性,亦兼具私法性質,在台灣社會團體及私人企業係以私法自治為原則,此為較大之差異。 三、陳情與信訪之救濟 人民對行政機關之陳情,經行政機關依法調查了解後,人民若不服處置決定或處分,有無救濟程序?依台灣行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點第13點規定:「人民陳情案件經主管機關處理後,陳情人如有不同意見再向其上級機關陳情時,該上級機關應視案情內容,依權責逕予處理,或指示處理原則後函轉原機關處理,並由原機關將處理情形以書面陳報該上級機關。」即人民不服陳情事項之處置,僅得為其上級機關審視後再由原受理之主管機關處理或該上級機關得依權責逕予處理。 大陸信訪條例第34條規定:「信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的,可以自收到書面答復之日起30日內請求原辦理行政機關的上一級行政機關復查。後到復查請求的行政機關應當自收到復查請求之日起30日內提出復查意見,並予以書面答復。」或依第35條規定,向復查機關之上一級行政機關請求核復,核復辦理機關可以舉行聽證,經聽證後核復信訪人,信訪人若有不服,仍以同一事實和理由提出投訴請求,各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關可不再受理。此一規定與台灣行政程序法第173條規第1項第2款規定:「同一事由,經予適當處理,並已明確答覆後,而仍一再陳情者。」得不予處理之規定類似。 結語 在行政領域,台灣的陳情和大陸的信訪都是屬於非型式化的行政救濟。惟因台灣與大陸政治體制之差異,因此法律規範設計有所不同,在台灣對行政機關之行政行為除陳情制度外,尚有請願、訴願、行政訴訟、國家賠償等救濟程序;惟大陸之信訪制度具有維權之性質,因此陳情與信訪在規範上具有結構性之差異,探討本主題時不可忽略整體之法哲學思考。然於比較研究陳情與信訪制度的基礎上,大陸應仍可借鑒台灣法制已累積之相關經驗,重新思考大陸信訪制度之定位。

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