卡奴問題產生與解決之探討
法律系專任副教授／李禮仲
前言
為搶救 50 萬卡奴，立法院於 2005 年 12 月 9 日提出「銀行法第四十七條之一」修正案（俗稱「解放卡奴條款」）欲規定銀行信用卡、現金卡循環利率上限為定存加 10% ，雖然消費者團體拍手叫好，但銀行團則群起抗議，引發了少見金融消費爭議事件，
銀行公會為了因應社會的期待也在 2005 年 12 月 15 日前公布搶救卡奴五大自律方案，包括「提早還款」，「差別訂價」，「禁止暴力催收」，「建立舉債發卡上限」以及提出「新版債務協商機制」。惟「解救卡奴」只處理了「卡奴」產生之後段問題。可預見的是，當 2006 年 3 月實施時，難保沒有新卡奴再陷囹囫困境，以及不再發生卡奴自殺或鋌而走險的社會問題。
上述立法提案以及銀行公會五大方案對解決「卡奴」祗是治標而非治本之道。事實上，我國卡奴的產生是「管理面」與「監理面」的問題，而非「政策面」的問題。我國消費者對雙卡性質認知不清，將提供短期的融資工具當成長期信用融資工具使用，主管機關金融監督管理委員會（金管會）銀行局未能賦予發卡銀行教育持卡人正確理財的社會責任；加上銀行發卡浮濫不知風險管控與內控不嚴，與游走法律邊緣的各種委外代辦公司無所不用的行銷牟利辦法，產生了今日棘手的卡奴問題。有鑑於卡奴問題日益嚴重，為期解決，本文參酌美、英與日發卡的經驗，探究我國卡奴問題產生緣由，以及治標與治本之道，徹底解決我國卡奴產生真正的問題。
「雙卡本質」被扭曲
信用卡主要在提供持卡人便捷的信用使用，發卡機構依賴著向持卡人收取年入會費與向特約商店依消費金額百分比來扣繳手續費用，來維持整個信用卡系統之運作；但我國發卡機構卻多以免收年費與減低向特約商店的手續費比例，如此，使發卡機構收入銳減，為了求平衡收入，不得不向持卡人收取高利率的逾期還款循環利息，來彌補其維持信用卡之成本支出，信用卡與現金卡的出現是提供緊急資金需求者應急之需，由於沒有擔保品，所以風險高，因此發卡金融機構都會要求借款人付出比一般定期抵押貸款較高的利率約 20% 左右。高利率成為了發卡銀行之重要來源，扭曲了信用卡使用之本質，亦造成眾多卡奴，與大量逾期還款。
消費者理財知識貧乏
卡奴事件惡化，除了金融機構過度銷售誤導消費者外，消費者理財知識的貧乏以及投資不理性，也是重要原因。
一般西方先進國家的民眾都被教育信用卡與現金卡之性質，因此都能審慎使用。除此之外，一般國家都會建構個人信用評等制度，以做為金融機構在發卡時是否給於個人使用無擔保授信時之依據，並成為私人間交易時互相評估付款能力之依據。如是，在美國若有人要租房子，房東都會要求承租人授權給房東來調查其信用，以做為承租人付房租之方式及是否需有額外的信用擔保。
我國發卡銀行將原本是負面的借錢行為，包裝成美麗動人的廣告文宣，例如借錢是高尚的、借款免利息、借錢幫您圓夢開店，當持卡人還不起卡債時，持卡人才如南柯一夢，但為時已晚。
發卡銀行罔顧社會責任
商業銀行在歐美日等國都以收受支票存款、活期存款，並對中大型企業進行短、中期（七年以下）企業放款為本業。 80 年代金融自由化，商業銀行開始介入消費金融（包括信用卡、消費性貸款），但是由於消金業務原為融資公司、信合社、信用卡公司的主業，其放款的徵信技術（ Know How ）為銀行所無，亦因此銀行對消金放款風險巨大難以控制。因此，英、美、日銀行業放款仍以企業貸款、住宅貸款為主，消費性貸款（包括信用卡及日本特有的現金卡）都侷限在銀行放款總餘額的 10% 以下。
為了涉入信用卡市場業務，近年來英、美、日銀行大多直接購併融資公司，信用卡公司，納入為銀行旗下為子公司，取得控制發卡風險之技術，隔絕發卡風險以策安全。相形之下，我國銀行消費性貸款佔全體放款四成以上，甚至有的發卡銀行佔其總放款七成以上。我國商業銀行目前消金放款之行徑與融資公司並無兩樣，不僅損壞銀行形象，罔顧社會責任，並使銀行承擔不可預測巨大的風險。
利息上限 20% 是否合理
資本主義國家如英、美、日及我國，存款利息由於利率自由化已無上限規定，銀行收受存款，對放款酌收利率為一般國家採行。但是放款利率上限因害怕「經濟強者」利用優勢欺侮「經濟弱者」則多有上限規定。
除我國外，上述三國將放款利率依收受存款的銀行體系和不收受存款的非銀行體系（如融資公司）而有上限不同。美國銀行體系放款利率上限為 20% ，非銀行體因各州而不同，但多介於 29-365% 不等；英國則無上限；在日本銀行體系放款利率則依「利息限制法」規定： 10 萬日圓以下為 20% ， 10-100 萬日圓為 18% ， 100 萬日圓以上為 15% ；非銀行體系放款利率上限則為 29.2% 。我國民法第 205 條規定 20% 的最高放款利率適用於銀行體系，而草擬中的融資公司法（非銀行體系）之放款利率最高可為 30% ，屬非銀行體系利率。
為了平衡金融自由化與消費者權益，歐美日各國多課與銀行社會責任（ Social liability ），要發卡金融機構在研擬信用卡利率時，考量社會所能承擔之利率，因此歐美日發卡機構的實際放款利率基於社會責任，以及成本分析平均，信用卡貸款利率多在 13~16% 之間，而日本特有的現金卡貸款則在 10% 左右，均遠低於各國法定利率上限規定。比較之下，國內雙卡利率多介在 19 ? 20% 之間顯然偏高。
立法院提案限制信用卡、現金卡循環信用利率差，將使我國金融市場自由度退化，國家信用評等被調降；本國金融機構將因業務及獲利大幅縮減而面臨信用評等被調降的危機；並可能降低外資投資意願。另外，限制銀行承作雙卡，將會有一部份人得不到銀行服務而轉到地下錢莊借錢，使本已畏縮的地下錢莊將再猖獗，地下錢莊為人詬病的惡劣討債方式，將會使借款人陷入萬劫不復之窘境。
發卡機構徵信程序未落實內部監管有缺失
消金市場競爭激烈，發卡銀行對申請者的徵信草率，甚至資訊不足即予發卡，金管會也希望銀行能藉消金獲得的高獲利，提早脫離逾放款過多的困境，對於發卡浮濫可能產生之問題，未能防範於先；當「卡奴」事態嚴重時，又未能及時、有效的解決問題。使台灣繼印尼（ 1989 ）、韓國（ 2003 ）之後，陷入卡債危機。卡奴的產生真正的問題出在「管理面」而非「政策面」，亦即發卡銀行應慎選持卡人評估風險，自行管制發卡數量，並承擔發卡浮濫的風險，避免政府好不容易建立的「利率自由化」政策毀於一旦。
卡奴的產生亦衍生出社會問題。由於發卡銀行內部監管不落實，使得信用卡發卡部門為黑道所凱覦。日前查獲的港資東亞銀行，發現犯罪集團事先派遣犯罪集團成員進入東亞銀行上班，大量使用犯罪集團其他成員為信用卡之人頭戶，持卡後就大肆消費使用，而後沒有清償，造成信用卡公司之重大損失，但卻滋養了黑道，此純發卡機構為「管理上」之缺失，絕非消費者所能介入的。
銀行公會搶救卡奴行動是「鋸箭療法」
國內發卡銀行欲以協商方式處理卡債，由發卡銀行與持卡人雙方協議的處理方式，缺乏應有的法律規範，未建立一貫的處理法制模式，而且手續煩瑣，消費者權益難以確保。
有關卡債處理機制，解決債務機制在國外行之有年，其中 London Approach 更是主要國家解決債權問題的主要方法。我國東鄰的日本的協議償還則委託律師出面，與相關金融業進行債務協議償還，亦值參考。
一旦多數民眾選擇透過協商機制還債，勢必衝擊銀行債權回收與未來獲利能力。在此情況下，銀行在輿論壓力下，一方面妥協展開債務協商機制，讓「卡奴」們獲得喘息空間；另方面，銀行亦睜大眼睛看，有哪些民眾係透過協商機制還錢。因為這些高危險群，將是未來向銀行借錢，會是特別注意的對象。
強化消費者理財教育
國人向來缺乏正確投資理財知識。事實上存款，放款和新金融商品都是金融商品，如何慎選投資或貸款對象，如何量入為出，政府及發卡銀行業對消費者金融知識教育就相形重要與必要了。
英、美與日各國在進行金融大改革（ Big Bang ）時，在放寬對金融業者管制的同時，也會立法規定政府及業者應對消費者透過媒體傳播方式進行金融知識教育，普及消費者教育。金融先進的美國，對消費者的理財教育自小學、中學即可開始落實，並在金融業公會的主導下，與學校推廣生涯理財教育，近年來面對金融商品日益複雜化，詐欺案件頻傳，美國當局認為「教育」為治本之道，因此在投資人保護信託協會（ Investor Protection Trust ）監督下成立投資人教育基金（ Investor Education Fund ），開始大力加強教育投資人基本正確的理財規劃觀念，更模擬詐騙集團操作手法，教育消費者應有正確投資理財觀念。
另外 2003 年 10 月新加坡金融監督管理局（ Monetary Authority of Singapore ）開始推出金錢的意義（ Money Sense ），積極教育消費者基本理財觀念。 2004 年 6 月澳洲政府正式成立金融知識基金會（ Financial Literacy Fundation ）開始加強教育消費者建立正確理財規劃觀念，成效頗佳，值得我金管會參考。
落實消金理財消費教育，不僅使消費者學會如何選擇適合自己的金融產品，進而保護自己的利益，民眾了解金融產品與風險愈多，將更樂意接近金融市場，使金融業者獲得更多的投資人。因此，當金融消費商品和服務項目愈來愈多時，政府與金融業者對消費者積極落實金融消費教育已刻不容緩。
修訂破產法准許個人申請破產
歐美各國與亞洲日本、香港、新加坡、韓國皆有完整的破產法，除允許經營不善公司可以申請公司破產外，個人如因債務過於巨大，無力還款時，在符合一定要件時，也可以申請個人破產登記，破產人免除所有債務後，得以重新進入金融消費市場。而銀行亦可以取得正當性，得以把壞帳打銷。
目前日、韓每年「卡奴」申請個人破產者約在 40 萬人左右，美國則為 300 萬人，使得卡奴得以擺脫卡債之追討。然而為避免消費者趁火打劫惡性破產，各國破產法皆責成法院在受理個人破產申請時，應從嚴審核，以免產生「道德危險」。同時，也敦促銀行，對於消費者貸款應嚴加審核，落實徵信。
有了個人破產法，將使銀行了解如沒有徵信的放款，未能將可能要不到還款，成為「呆帳」而使發卡銀行發卡時會謹慎行事；持卡人亦不會因不能擺脫債務而走向絕路，衍生社會問題。更重要的是配合個人信評等機制，使得個人更珍惜個人信用。
強化發卡機構的社會責任
企業社會責任（ Corporate Society Responsibility ）係指企業為社會成員之一，除營利外，並應善盡其社會功能與責任。在各國銀行業皆為特許行業，且為享有收授存款的特權，並以授信為主要業務，獲得不疵之利得，因此各金融先進國家，都要求銀行在獲利之餘，應該回饋地方社會中低所得居民，協助社區之發展，以善盡其社會，主管機關每年對銀行是否善盡社會責任加以審核，區分等級，做為准許或限制新設分行、新增業務的根據，並列為金檢重點。
歐盟訂有銀行社會責任準則（ Corporate Social Rule ）要求銀行遵循，並列為銀行股價評估重點以及信用評等要件之一。日本金融業已引進，例如日本資產排名世界第二的瑞穗金控公司，已於 2006 年初發表社會責任報告書，詳列其協助中小企業、低收入戶低利率融資的成果。美國則早在 1977 年訂定社會再投資法（ Community Reinvestment Act, CRA ），規定銀行對於營業區內的少數民族及低所得國民應給予低利優惠貸款，以善盡社會責任。
確立銀行的個人信用評等制度
防杜新卡奴的產生，確立銀行的個人信用評等制度極有必要。事實上雙卡等消費性貸款在美日等國原為信用卡公司、消費金融公司等融資公司的主要業務，客戶參差不齊，無擔保品，放款的徵信技術早已確立，亦即所謂個人信用評等。
國內專業融資公司法正在草擬中，欲將地下金融機構合法化，地下錢莊並無ㄧ套完整的徵信制度，在我國銀行亦無個人授信信用評等制度。因此，為控制銀行消金不測風險，宜參酌美國，利用個人信用資料，建立銀行「個人授信信用評等」制度。具體而言，評分自 500 分以下到 800 分以上， 670 分為全美平均分數， 500 分以下則拒絕發卡， 500-600 收取 17 ? 20% 利率， 678-799 為 13 ? 17% 利率， 800 分以上則在 10% 上下利率，以分散發卡銀行發卡風險。
開放融資公司及規範討債公司
銀行公會解決卡奴方案實施後，在破產法未修訂前，現存的卡奴固然可望透過協商方式稍鬆口氣，但協商不成或遭銀行拒絕往來的卡奴仍將走投無路，身陷絕境。有鑑於此，政府應加速通過「融資公司法」，提供消費者另一個的融資管道。融資公司開放後，將有討債問題，為使討債程序走上軌道，應可參考美日，訂定討債公司法（美日叫做〝 Servicer Act 〞），規範討債公司的業務，職員和討債方法，以及相關罰者。
結論
限制利差的立法以及銀行公會的解決卡奴問題方案，祗是治標而非治本，卡奴產生的肇因仍然存在。因此，實應求正本清源徹底解決卡奴問題的方法。
政府應嚴格規定銀行在接受持卡人申請時，確認申請人是否了解合約內容、借款的權利與義務，政府以及銀行應對消費者進行理財教育。此外，最好的解決方案應由銀行在公平競爭下，決定合理的利率與服務，並由消費者決定選擇與哪家銀行來往，配合銀行落實風險控管，金管會強化監理以及消費者團體的監督，建構銀行的個人信用評等制度，並要求發卡銀行負起社會責任，才是解決卡奴問題的根本之道。
本文之能順利完成，特別感謝李儀坤先生之諮詢。
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